#16 Leegstandverordening Amsterdam, papieren tijger of niet?
Langdurige leegstand daagt niet alleen krakers uit, maar ook de overheid
Onze overheid houdt niet van langdurige leegstand van gebouwen en woningen, zeker niet in tijden van woningnood. De Leegstandwet geeft gemeenten de bevoegdheid om een Leegstandverordening vast te stellen om langdurige leegstand te voorkomen en te bestrijden. Het grote publiek is vrij onbekend met deze regelingen, maar papieren tijgers zijn het zeker niet. Tegen langdurige leegstand kan handhavend worden opgetreden en dat gebeurt ook, bijvoorbeeld in Amsterdam.
Leegstandverordening Amsterdam: meldplicht leegstand en anders boete
Op grond van artikel 2.2 en 3.3 van de Leegstandverordening Amsterdam 2022 (hierna: de LvA) dient een eigenaar van een leegstaand kantoorgebouw en de eigenaar van een leegstaande woning deze leegstand bij het college van B en W te melden als die langer dan zes maanden duurt. Wordt die melding nagelaten dan kan het gemeentebestuur een bestuurlijke boete opleggen. De eigenaar van een kantoorgebouw die niet aan zijn meldplicht voldoet, kan een boete van € 7.500,- krijgen. Voor de nalatige eigenaar van een woning dreigt een boete van € 9.000,- als het om een professional gaat of een boete van € 4.500,- als het om een gewone eigenaar gaat.
Leegstandoverleg en de leegstandbeschikking
Binnen twee maanden na een melding dient leegstandoverleg plaats te vinden tussen het gemeentebestuur en de eigenaar die de leegstand heeft gemeld. Na het overleg, maar ook als daaraan geen medewerking is verleend door de eigenaar, kan het college een leegstandbeschikking nemen. Wat kan die beschikking onder meer inhouden?
- Als het leegstaande gebouw niet geschikt is voor bewoning, kan het college in de beschikking eisen dat die daarvoor geschikt wordt gemaakt;
- Gaat het om een leegstaande woning die bedoeld is voor verhuur, dan kan het gemeentebestuur de maximale huurprijs bepalen;
- Is de leegstaande woning bedoeld voor verkoop, dan kan het college de eigenaar verplichten tot verhuur voor de maximale marktconforme huurprijs.
- Het gemeentebestuur kan een termijn van twee maanden opleggen waarbinnen de voor bewoning geschikte woonruimte daadwerkelijk in gebruik moet worden genomen als woning.
Geen papieren tijger maar één met tanden
Niet veel mensen weten dit. Zij die het wel weten, denken dat de soep in de praktijk niet zo heet wordt gegeten. Het klopt dat er relatief weinig handhavingszaken zijn op dit gebied, waarschijnlijk omdat langdurige leegstand van woningen in deze tijd eerder uitzondering dan regel is. Ook is het zo dat leegstandoverleg meestal wel tot een oplossing leidt waarin beide partijen zich kunnen vinden. Eigenaren zelf zitten immers vaak ook in de maag met leegstand. Is de LvA dan een papieren tijger? Nee, het is er één met tanden, want het komt wel degelijk voor dat Amsterdamse vastgoedeigenaren met handhaving van de LvA worden geconfronteerd. Recent nog landde een zaak op mijn bureau, waarin de eigenaar van een leegstaand appartement dringend door de gemeente werd verzocht om een melding te doen.
Rechtspraak
Op 31 augustus 2022 deed de ABRvS uitspraak in een zaak die zich eveneens in Amsterdam afspeelde (https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2022:2555). Daarin legde het college een last onder dwangsom én een bestuurlijke boete op aan een eigenaar die niet aan zijn meldplicht voldeed. De last onder dwangsom behelsde dat de eigenaar binnen vier weken een leegstandmelding moest doen op straffe van een dwangsom van € 10.000,-. De bestuurlijke boete bedroeg € 5000,-.
Het bezwaar van de eigenaar tegen de last onder dwangsom werd niet-ontvankelijk verklaard, waarna de gemeente tot invordering van de dwangsom van € 10.000,- overging. De rechtbank verklaarde het beroep daartegen ongegrond. De ABRvS deed hetzelfde met het hoger beroep, zodat de eigenaar naast de boete van € 5000,- ook nog eens een verbeurde dwangsom van € 10.000,- aan de gemeente moest betalen.
Deze zaak laat zien dat de LvA, ook niet in de versie van 2016, bepaald geen papieren tijger is.
Een misslag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)?
De hiervoor genoemde uitspraken van rechtbank en ABRvS hebben mij wel bevreemd.
Op grond van artikel 5:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan en mag een bestuursorgaan namelijk alleen een bestuurlijke sanctie opleggen als de bevoegdheid daarvoor bij of krachtens de wet is verleend. Een last onder dwangsom ís een bestuurlijke sanctie, te weten een herstelsanctie.
De Leegstandwet, zowel in de huidige versie van 2022 als de vorige versie, bevat evenwel geen bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen aan een eigenaar die niet aan zijn meldplicht van langdurige leegstand - leegstand langer dan 6 maanden - heeft voldaan. De Leegstandwet kent in artikel 18, eerste lid, aan de gemeenteraad alleen de bevoegdheid toe om in een leegstandverordening op te nemen dat voor het schenden van de meldplicht een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
De LvA, zowel in de versie van 2016 als de huidige versie van 2022, kent dan ook terecht alleen de bevoegdheid aan het college toe om een bestuurlijke boete op te leggen en niet (ook) een last onder dwangsom.
In de desbetreffende zaak is door het college echter niet alleen een boete, maar óók een last onder dwangsom opgelegd, waarvan de verbeurde dwangsom is ingevorderd.
Uit de uitspraak van 31 augustus 2022 blijkt niet dat de advocaat van de eigenaar, die in totaal dus € 15.000,- bij de gemeente moest aftikken, heeft gewezen op het feit dat een wettelijke bevoegdheid voor het opleggen van een last onder dwangsom ontbrak. Dat lijkt dus een gemiste kans te zijn en een tamelijk dure ook.
Gelet op artikel 8:69, tweede lid, van de Awb ben ik van mening dat de rechtbank en de ABRvS er goed aan zouden hebben gedaan om de rechtsgronden op dit punt ambtshalve aan te vullen. Immers, onze rechtstaat is er niet mee gediend als een bestuursorgaan onbevoegd lasten onder dwangsom oplegt en vervolgens de verbeurde, zij het onrechtmatige dwangsommen ook nog eens invordert.
Misschien mis ik iets. Totdat iemand mij corrigeert, houd ik het er evenwel op dat de uitspraak van de ABRvS van 31 augustus 2022 een misslag is.
Door Roland Mans
[1] ECLI:NL:RVS:2022:2555
[1] ECLI:NL:RVS:2022:2555
